Jairon Severino/Tode El Dinero
Santo Domingo 7 November, 2024
El Ministerio de Hacienda gestiona la deuda pública y la parte fiscal del Gobierno. | Lésther Álvarez
El Ministerio de Hacienda gestiona la deuda pública y la parte fiscal del Gobierno. | Lésther Álvarez
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El déficit fiscal, es decir, lo que le falta al Gobierno dominicano para financiar el gasto público, se ha ubicado entre el 2.7% de 2021 y el 3.1% del producto interno bruto (PIB) estimado para este 2024. En los últimos 13 años ha tenido dos picos: 6.6% en 2012 y 7.7% en 2020, en ambos casos por un disparo abrupto en el gasto, el primero por razones electorales, mientras que el segundo en un contexto del covid-19 y una caída de los ingresos por el cierre de la economía.
Ahora bien, ¿por qué República Dominicana, que crece en promedio un 5% anual, no logra mejorar su posición fiscal, teniendo que acudir al endeudamiento para cubrir el Presupuesto? Entre las razones están: baja recaudación, subsidios, transferencias, exenciones fiscales, factores externos, evasión e informalidad de la economía, entre otros factores.
Entre los factores que pudieran explicar el déficit público hay dos que resaltan: la informalidad, que es aproximadamente un 56% del PIB, lo que evita una efectiva fiscalización de los potenciales contribuyentes, y las exenciones fiscales, también llamadas “gasto tributario”.
Según el Ministerio de Hacienda (MH), que refiere una definición que da la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el gasto tributario es el monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo preferencial que se aparta del establecido en la legislación tributaria, con el objetivo de beneficiar a determinados sectores, áreas geográficas, actividades o contribuyentes.
El déficit fiscal y el gasto tributario han sido dos variables permanentes en el tiempo. En términos matemáticos, no así en la práctica, es posible lograr un balance en el Presupuesto, toda vez que el gasto tributario como porcentaje del PIB ha sido superior al déficit durante la última década con excepción de 2012 y 2020. Entre 2013 y 2019 el déficit fiscal promedio anual fue de RD$74,000 millones, es decir, un 2.3% del PIB, aproximadamente.
Luego de 2020, como consecuencia del covid-19, la realidad cambió diametralmente. De RD$75,525.4% durante el año previo a la pandemia (2.2%), el monto se disparó a RD$345,155 millones en el ejercicio fiscal siguiente, equivalente a un 7.7% del producto. En 2021 retornó a la normalidad relativa, al alcanzar un 2.7% del PIB, pues cerró en RD$144,778.6 millones. La ponderación no excedió el 3.0% del PIB por el crecimiento de 12.3% que registró la economía.
Luego del retiro del Proyecto de Ley de Modernización Fiscal de parte del Gobierno, con el cual buscaba recaudar alrededor de RD$122,486 millones, los números en cuanto al déficit y el gasto tributario valen la pena observarlos de cerca. Esto así porque una de las críticas que surgieron es que la propuesta tributaria del Poder Ejecutivo no incentivaba la formalización de la economía, pero sí todo lo contrario, además de que tampoco decía cómo iba a combatirse la evasión.
El gasto tributario total entre 2012 y 2024 habrá de cerrar en dos billones RD$884,923.5 millones, mientras que el déficit fiscal estaría en un billón RD$793,283.8 millones, lo que significa que en exenciones hay un billón RD$91,639.7 millones por encima. En términos relativos, el déficit fiscal equivale al 62.2% del total del gasto tributario en este período.
Para 2025, según los datos publicados a la fecha para Hacienda, los números marcan una continuidad de esta política del Estado de otorgar exenciones cuyo monto superará el déficit fiscal. Para el próximo año, el monto por concepto de gasto tributario ascenderá a RD$383,566.2 millones, mientras que el déficit fiscal se estimó en RD$242,869.9 millones. En 2016, 2017 y 2018 el déficit fue “frizado” en RD$75,893.5 millones, cambiando sólo la ponderación respecto al PIB.
Leyes de incentivos
El Ministerio de Hacienda, en un documento que analiza el gasto tributario para el período 2023-2024, señala que, en adición a las leyes impositivas de carácter general, se han identificado 43 disposiciones legales que otorgan incentivos tributarios a distintos sectores. Sin embargo, este conteo no incluye las resoluciones dictadas para la contratación de concesiones mineras.
Según la institución, el sistema tributario dominicano está compuesto por disposiciones legales establecidas principalmente en la Ley 11-92, que crea el Código Tributario, el cual reconoce el gasto tributario como los ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo preferencial que se aparta del establecido en la legislación tributaria.
El presidente Luis Abinader, durante LA Semanal, en respuesta a una pregunta de este medio respecto a la necesidad de revisar estas disposiciones legales que generan un alto gasto tributario, aseguró que el Gobierno trabaja este tema con cada sector para, junto con ellos y de manera consensuada, eficientizar esas leyes de incentivo, de tal manera que sean para generar empleos.
Indicó que indirectamente también para lograr otros ingresos o impuestos, ya que en estos momentos no se hará vía el Congreso, por lo que se trabaja con cada sector.
Ahora bien, los regímenes especiales y las legislaciones que otorgan incentivos tributarios existen desde hace 70 años si se incluye el Concordato, firmado en 1954 entre el papa Pío XII por Domenico Tardini, prosecretario de Estado para los Asuntos Eclesiásticos Extraordinarios de la Santa Sede, y Rafael Leonidas Trujillo Molina.
Este acuerdo incluye, entre otros aspectos, dejar exentos de impuestos los edificios sagrados, seminarios y otros inmuebles destinados a la formación del clero; los edificios de propiedad de la Iglesia empleados en fines de utilidad pública, las residencias de los obispos y de los ministros de culto, cuando sean propiedad de la Iglesia.
Sin embargo, además de los privilegios tributarios de que disfruta la iglesia católica, hay leyes que establecen claramente un tratamiento especial para diversos sectores. Contrario al Concordato, estas disposiciones legales buscan impulsar determinados sectores, productos o regiones.
En la lista está la Ley 4315, que crea la institución de las zonas francas comerciales dentro del territorio dominicano. Esta legislación es de 1955. También está la Ley General de Minas y Canteras 146-71, la que establece el Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos (Indrhi), de 1962. Además, está que establece el Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria, Viviendas Suntuarias y Solares, marcada con el número 18-88 y la 96-98, que Autoriza la Operación de Máquinas Tragamonedas en los Casinos de Juegos.
Una de las más defendidas por su impacto positivo en la industrialización del país es la Ley 8-90, la cual fomenta el establecimiento de las zonas francas nuevas y el crecimiento de las existentes, de fecha 15 de enero de 1990.
Una especial es la 9-96, que libera de todo tipo de impuestos de importación los regalos que traigan al país los residentes en el extranjero que lleguen en la temporada de Navidad y Año Nuevo. Sin embargo, también está la 57-96, que exonera de impuestos los vehículos de los legisladores, convertida en ley el 8 de octubre de 1996.
Entre las leyes que generan gasto tributario también está la 150-97, la cual determina una tarifa arancelaria de cero y la exención del pago del impuesto a la transferencia de bienes industrializados y servicios (ITBIS) para los insumos, equipos y maquinarias usados en la producción agropecuaria. Fue aprobada en 1997.
Una que beneficia a los asalariados es el Código de Trabajo 16-92, que dispone en su artículo 222 la exención del gravamen del impuesto sobre la renta al salario de Navidad.
En la lista aparece la 84-99 sobre Reactivación y Fomento de las Exportaciones y la 158-01 de Incentivo Turístico, de fecha 9 de octubre de 2001, y sus modificaciones, una de las que tienen mayor impacto en la economía por las inversiones que llegan ancladas a los incentivos que otorga. El Ministerio de Hacienda también incluye la Ley 183-02 Monetaria y Financiera, el Decreto 997-02, que crea zonas francas comerciales en los hoteles turísticos de República Dominicana.
Se incluyen, además, las leyes 78-03 sobre el Estatuto del Ministerio Público, 92-04 sobre el Riesgo Sistémico, de fecha 27 de enero de 2004; 122-05 sobre Regulación y Fomento de las Asociaciones sin Fines de Lucro, la 557-05 de Reforma Tributaria, de fecha 13 de diciembre de 2005, y sus modificaciones; 56-07, que declara de prioridad nacional los sectores pertenecientes a la cadena textil, confección y accesorio; pieles, fabricación de calzados de manufactura de cuero y crea un régimen nacional regulatorio para estas industrias y la Ley 57-07 sobre Incentivo al Desarrollo de Fuentes Renovables de Energía y sus modificaciones.
Listadas también están las leyes 171-07 sobre Incentivos Especiales a los Pensionados y Rentistas de fuente extranjera, 173-07 de Eficiencia Recaudatoria, 392-07 sobre Competitividad e Innovación Industrial, modificada por la 542-14, de fecha 5 de diciembre del 2014, la cual extiende los incentivos del artículo 50 por tres períodos fiscales, y recientemente con la Ley 242-20, de fecha 23 de diciembre del 2020, por 15 períodos fiscales, es decir, 15 años.
En la lista está la Ley 179-09 que permite a las personas físicas, excepto negocios de único dueño, declarantes del Impuesto Sobre la Renta, para que puedan deducir de sus ingresos brutos, los gastos realizados en la educación de sus dependientes directos no asalariados. Además, se incluye la 108-10 de Fomento de la Actividad Cinematográfica.
Fideicomisos
Una de las leyes de incentivos con un importante impacto en la economía es la 189-11 sobre Fideicomiso y Mercado Hipotecario Dominicano, de fecha 16 de julio de 2011, y sus modificaciones. Además, está la Ley 171-12 sobre Exoneración de Impuestos a las Cámaras Digitales utilizadas en los Sistemas de Seguridad en Negocios Privados, de fecha 16 de julio de 2012. Además, está en la lista la Ley 103-13 de Incentivo a la Importación de Vehículos de Energía No Convencional y la 249-17 del Mercado de Valores de la República Dominicana.
Hacienda señala la Ley 340-19 del Régimen de Incentivo y Fomento del Mecenazgo, la 47-20 de Alianzas Público-Privadas, de fecha 20 de febrero de 2020, la 243-20 que autoriza al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda a emitir y colocar valores de deuda pública por un monto máximo de hasta RD$291,528.5 millones o su equivalente en moneda extranjera, de fecha 28 de diciembre del 2020.
Otra que genera gasto tributario es la Ley 12-21 que crea una Zona Especial de Desarrollo Fronterizo. La Ley 122-21 que transforma el Banco Nacional de las Exportaciones, en el Banco de Desarrollo y Exportaciones (Bandex) también está entre las que genera gasto tributario.
Según la descripción de Hacienda, la Ley 160-21, que crea el Ministerio de la Vivienda, Hábitat y Edificaciones (MIVHED), genera gasto tributario, lo mismo que la 163-21 de Fomento a la Colocación y Comercialización de Valores de Oferta Pública en el Mercado de Valores de República Dominicana. De igual manera, la 6-22, que de manera transitoria grava con tasa cero en el arancel de aduanas ciertos bienes que afectan el costo de los alimentos. Se incluye, además, la 32-23 de Factura Electrónica.
Como generadores de gasto tributario también se han emitido decretos, resoluciones y se han firmado contratos, con los cuales se busca convertir el país en un destino atractivo para la inversión extranjera.
En marzo de 2022 se emitió el Decreto 148-22 que crea un Hub de Hidrocarburo. También está la Resolución 3874, del Congreso Nacional, que aprueba el Concordato. En la lista está, además, la Resolución 5941, del Consejo de Estado, que aprueba el contrato suscrito entre el Estado dominicano y el Servicio Social Cristiano de Iglesias dominicanas, de fecha 7 de junio de 1962.
Se incluye la Norma General 05-22, emitida por Impuestos Internos, de aplicación de exenciones para el sector agropecuario de fecha 22 de marzo de 2022. Otros contratos que generan gasto tributario son el RD VIAL y otros especiales aprobado en el Congreso.
Concepto
Según consta en un documento del Ministerio de Hacienda, que analiza el gasto tributario para el período 2023-2024, este concepto surgió a comienzos de los años sesenta, prácticamente de manera simultánea en Alemania y Estados Unidos, países que fueron los primeros en elaborar presupuestos de gastos tributarios en los años 1967 y 1968, respectivamente, como una forma de dar transparencia a medidas de políticas públicas ejecutadas por esta vía, tal como normalmente se hace con el gasto directo.
Con posterioridad, durante los años ochenta, esta práctica se hizo extensiva a casi todos los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y a unos pocos países en desarrollo.
La demanda de la comunidad internacional por una mayor transparencia en materia de política fiscal, junto con una tendencia creciente al uso de concesiones tributarias, extendió el interés por el tema de los gastos tributarios al resto del mundo.
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Jairon Severino
Jairon Severino
Periodista. Director-fundador del Periódico elDinero. Egresado de la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD). Fue editor de Economía & Negocios del periódico Listín Diario. Maestría en Liderazgo Organizacional, por Humboldt International University, Miami, EE UU; Habilitación Docente, en UTE, y diplomado en Periodismo Económico por el Banco Central y la Universidad Católica de Santo Domingo (UCSD).